《纤维制品质量监督管理办法》(以下简称新《办法》)已经由质检总局正式发布，并将于3月31日开始实施。新《办法》填补了目前国内纺织品，特别是学生服质量监管的专业性立法空白，是纤维制品质量监管法治化的重要步骤，是加强絮用纤维制品、学生服、纺织面料的质量监管，实现纤维——纤维制品“全链条监管”法制化的重要措施。新《办法》是在《絮用纤维制品质量监督管理办法》(以下简称旧《办法》)的基础上修订而成的。新旧《办法》之间到底有何区别与联系?新《办法》主要解决了哪些问题?确立了哪些制度?为帮助大家更好地理解新《办法》，特对新《办法》进行全方位解读，以飨读者。
2016年我国纤维制品质量监管政策分析
两字之差蕴含“全链条监管”思路
自2006年颁布实施的《絮用纤维制品质量监督管理办法》在确保絮用纤维制品质量监管方面发挥了重要作用。它明确了中国纤维检验局(以下简称中纤局)及地方各级专业纤检机构承担絮用纤维制品质量监管的职能分工，通过原料把关、监督检查、重点区域场所整治、质量诚信、集团购买质量监控等具体工作制度，建立了有效的监督体系，打击了制售“黑心棉”的违法行为，保护了人民群众健康安全。
那为什么还要对原有的旧《办法》进行修订呢?
近年来，各地有关“毒校服”的新闻报道一次次成为社会关注的热点。学生问题无小事。全国人大代表、政协委员也先后多次对加强校园纺织品、纺织品服装质量监管工作提交提案议案。2015年7月13日，教育部、工商总局、质检总局、国家标准委发布了《关于进一步加强中小学生校服管理工作的意见》，从国家层面系统构建校服治理体系。与旧《办法》相比，修订的新《办法》首次以规章的形式，对学生服监管过程中行之有效的监管措施和手段进行固化，填补了学生服质量监管的专业性立法空白。
据相关统计资料，我国每年平均生产纺织服装约250亿件，2014年总产值达60000亿元以上，占国家GDP的10%以上。纺织面料是纺织产品的基础，为了从源头上抓纺织产品的质量监管，修订的新《办法》还将纺织面料纳入到监管范围，有望实现从源头保证我国纺织服装的质量，提升国际竞争力。
2016-2021年中国纤维制品产业运行态势及投资战略研究报告显示，从“絮用纤维制品”到“纤维制品”，名称上的两字之差体现了更加全面的“全链条监管”思路。纺织面料、絮用纤维制品、学生服属于纤维——纤维产品链条的不同节点，在监管上存在一定的共性。开展纤维——纤维产品的“全链条监管”，是不同纤维产品内在属性的需要，也是质检部门内部职能调整和优化的需要。实行“全链条监管”后，质检部门内部按照“各有侧重”“发挥特长”的原则进行职能调整，中纤局组织实施日常监督检查、质检总局监督司组织实施监督抽查，两种方式相互补充，形成合力，监管效果会大幅提高。
同时，修订的新《办法》将调整范围从絮用纤维制品扩大为纤维制品，增加学生服和纺织面料，也有利于地方纤检机构完善行政职能，落实质检总局领导提出的“机构稳定，队伍稳定”要求。
可以说，新《办法》与旧《办法》在纤维制品质量监督方面是一脉相承，但新《办法》却拥有更大的监管外延。把学生服和纺织面料单独拿出来是为了强化纺织面料的监管，是国民“衣”之根本，打牢纺织品质量的“根基”。
修订过程自始至终遵循七大原则
2015年1月，质检总局局长支树平提出：“要积极协调、推动《絮用纤维制品质量监督管理办法》等相关办法修订工作，把校服和纺织面料的质量监督加进去，形成全链条的监管格局。”同年2月，中纤局牵头成立专门的立法小组。一年来，立法小组多次组织地方省级专业纤检机构法制执法骨干、专家就规章修订的内容进行研究、征求意见。12月底，修订的新《办法》形成最终稿。
从始至终，修订过程遵循了7大原则，确保修订的新《办法》能更好地发挥加强三大类纤维制品的质量监督管理、提高产品质量、保障特殊消费群体人身健康安全的作用。
原则一：总结经验，稳步推进。新《办法》结合近些年絮用纤维制品监管建立和实施的一些制度、措施，吸收了“黑心棉”打假的经验，将絮用纤维制品监管过程中行之有效的措施，推行到学生服、纺织面料，并根据学生服、纺织面料的不同产品特性，制定了一些相应的质量监管措施。
原则二：关注热点，强化基础。学生服、生活用絮用纤维制品的质量安全问题关系民生，是社会关注的热点，新《办法》将社会关注度较高的学生服纳入到了监管范围，体现了“质检为民”的精神。另外，纺织面料是纺织品服装最终质量的决定因素，强化对纺织面料的监管，突出基础作用，能够从源头上保证质量安全，为保障我国纺织品服装发挥作用。
原则三：原料入手，源头监管。加强原料监管是絮用纤维制品、学生服、纺织面料不同于一般工业产品质量监管的特点。针对絮用纤维制品，重点抓填充物；针对学生服，重点抓面料；针对纺织面料，主要抓染料、整理剂等，同时把抓好纤维质量贯穿始终，实现对纤维制品的源头监管。
原则四：依法履职，法治质检。专业纤检机构作为质检系统质量监督队伍的组成部分，新《办法》以规章的形式，对质检系统内部职能进行调整，明确专业纤检机构对纤维制品的日常监督检查等职权，实现专业纤检机构开展絮用纤维制品、学生服、纺织面料质量监管工作“有法可依”的问题，体现“法治质检”。
原则五：顺应改革，提升质量。新《办法》以加强事中、事后监管为原则，推动企业加强诚信建设，建立守信激励和失信惩戒机制，强化企业质量的主体责任，督促企业将质量提升转化为自觉行动，引导生产企业改善生产条件，提高产品质量。
原则六：一般要求，兼顾特殊。新《办法》的质量义务规定中，对3类产品共性的质量义务要求进行了统一规定，又根据3类产品的特性，单独设条，体现不同的监管要求，以多项制度保障监管效果。在法律责任中，体现惩罚与教育相结合的原则，对生产、销售、经营性服务及公益活动中不同的违法行为设定处罚。
原则七：放管结合，创新监管方式。新《办法》取消了《絮用纤维制品质量监督管理办法》第八条规定的絮用纤维制品生产者应当具备的质量保证条件，体现简政放权理念。在质量义务中，通过规范原辅材料质量要求、标注标识要求、检查验收记录、双送检制度等方式体现事中、事后监管。在质量监督中，规定了纤维制品的重点区域制度，根据业户数量、产品种类、生产规模和质量状况，确定重点区域场所名单，开展重点区域产品的质量提升活动，是监管方式的创新。
致力解决四大现实监管难题
修订的新《办法》共五章四十二条，在旧《办法》条文不变的基础上，新增了学生服和纺织面料的监管，兼顾了3个纤维制品监管的共性问题。第一章总则，第二章质量义务，第三章质量监督，第四章法律责任，第五章附则。总则部分对立法目的及依据、适用范围、监督管理体制、企业主体责任、质量诚信制度进行了规定；质量义务中，根据产品的不同特性和企业的质量义务，提炼出共性条款，并对部分产品提出特别要求；质量监督部分，确立了集团购买质量监控制度、质量诚信制度、监督检查制度、重点区域制度，并对纤维质量监督机构的现场检查职权、监督责任以及法定检验检测机构相关义务等进行规定；法律责任部分规定了罚则；附则部分对修订《办法》中出现的名词进行了解释。
新《办法》主要致力于解决四大监管难题：
一是保证质量安全。目前纤维制品存在甲醛超标、pH值不合格、可致癌染料，染色牢度差、重金属超标等严重威胁消费者健康安全的质量问题。修订的新《办法》中，规定了生产者、销售者以及在经营性服务或公益活动中使用者的质量义务。通过引导生产者改善生产条件、建立原辅材料进货验收记录等，推动企业落实产品质量安全。
二是防止质量欺诈。纤维成分及含量反映产品的内在特征和价格因素。市场上存在一些不法生产者、销售者利用消费者缺乏鉴别知识的短板，采用欺诈手段，严重损害消费者利益。修订的新《办法》对絮用纤维制品、学生服、纺织面料的标识内容提出具体要求，并规定了法律责任，对纤维制品的质量欺诈行为进行打击。
三是整治标识乱象。产品标识是产品的“身份证”，代表了产品各项指标的真实情况，也是消费者了解并最终是否购买的根本依据，更是向消费者给出的庄严承诺。修订的新《办法》突出纤维制品标识的相关规定，发挥法律的引领和规范作用，提高纤维制品标识的规范化。
四是加大生产过程的监管力度。修订的新《办法》通过建立监督检查、重点区域产品质量提升、质量诚信、集团购买质量监控等多项制度，服务国家供给侧结构性改革。从服务纤维制品产业发展的立场，发挥纤维质量监督机构对纤维生产过程的影响力，发挥质量技术基础引领作用，提升纤维制品产业核心竞争力，促进纤维制品质量的提高，促进纤维制品产业结构调整。
七大制度形成监管新格局
纵观整个新《办法》，建立科学、合理和完善的制度始终贯穿其中。新《办法》确立的制度有7项：
一是集团购买质量监控制度。集团购买质量监控制度是遏制劣质生活用絮用纤维制品流入校园、宾馆饭店、医院、赈灾救济等集团购买单位的有效措施，是通过市场选择倒逼企业做好产品质量的重要措施，也是进一步做好学生服质量监管的有力措施。修订的新《办法》规定：对生产企业生产学生服、用于经营性服务或者公益活动的生活用絮用纤维制品的原辅材料、设备、加工过程等加强监督检查。同时，修订的新《办法》还明确要求学生服须经“双送检”检验合格后，方可提供给学生使用。
二是质量诚信制度。修订的新《办法》进一步明确了质量诚信建设制度。结合国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014——2020年)》的相关要求，一是通过生产企业质量档案建立，完善守信激励和失信惩戒机制；二是可以根据监督检查结果、违法行为查处等情况，按照国家相关规定进行质量信用评价并公开；三是根据质量信用评价结果，通过调整对生产企业的监督检查频次，实行动态监管。
三是重点区域综合整治和质量提升制度。修订的新《办法》结合监管实际，一是规定对纤维制品制售相对集中地区，确定重点区域场所名单，通过增加监督检查频次和检查项目，开展重点区域纤维制品的质量提升；二是加强质量安全的风险监控与管理，规定“质检总局可以根据纤维制品的整体质量状况，发布质量安全风险警示”。
四是全链条监管制度。修订的新《办法》将学生服、纺织面料纳入调整范围。通过将纤维与纤维制品监管的有机结合，借鉴天然纤维的监管模式，发挥专业纤检机构的专业优势，加大对纤维制品的监管力度，形成从纤维——纤维制品的“全链条监管”新格局。
五是原料把关制度。修订的新《办法》中要求，纤维制品的生产者应当对用于生产的原辅材料进行进货验收和记录，保证符合相关产品标准的质量要求；不得利用国家禁止使用的原辅材料生产纤维制品。通过对絮用纤维制品使用原料的禁止，生活用絮用纤维制品填充物的基本技术要求、纺织面料原辅材料的要求，落实从原料入手把关的监管制度。
六是质量标识制度。发挥纤维制品标识的作用，是修订的新《办法》建立的重要监管措施之一，新《办法》特别强化了生产者标识义务以及学生服使用者的标识验收义务。新《办法》规定纤维制品的质量标识应当包括产品质量检验合格证明、生产者名称和地址、产品名称、规格、等级、产品标准编号等，其中，学生服和纺织面料还需要标注纤维成分、含量及安全类别等内容。这些标识的内容全部依据相应产品的强制性标准条款，并通过相应的法律责任来保障实施。
七是监督检查制度。修订的新《办法》规定，纤维质量监督机构依法对纤维制品质量实施监督检查。明确检查内容：一是对从事生产、销售、在经营性服务或者公益活动中使用纤维制品的场所、产品质量状况实施的一般性检查；二是对生产企业生产学生服、用于经营性服务或者公益活动的生活用絮用纤维制品的原辅材料、设备、加工过程的监督检查；三是对公益活动中使用纤维制品的检查。
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